Türkiye, 16 Nisan 2017 tarihinde gerçekleştirilen referandum sonucunda yeni bir yönetim modeline geçmiştir. Cumhurbaşkanlığı sistemi olarak tanımlanan yeni sistemle yürütmenin başı Cumhurbaşkanı olmuş ve buna bağlı olarak hali hazırda görev üstlenen Başbakanlık teşkilatının lağvedilmesi başta olmak üzere kamu kurum ve kuruluşlarına yönelik yeniden yapılandırma ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Esasında 16 Nisan Referandumu öncesinde hazırlanması ve vatandaşlarla paylaşılarak oylanması gereken değişiklikler, referandumun üzerinden 1 yıl geçmiş olmasına rağmen yapılamamış ancak erken seçim kararının alınması ile yapılandırma süreci hız kazanmıştır. Zira fiilen tüm yetkiler kullanılsa da iktidar tarafından erken seçim gerekçelerinden biri olarak yeni sisteme geçme ihtiyacı ileri sürülmüştür. Peki ekonomik sorunların oldukça önem kazandığı bu dönemde ekonomi yönetimi ne şekilde yapılandırılmalıdır?

 

Konuyu mevcut yapıyı değerlendirmekle başlamak faydalı görülmektedir. Mevcut durumda özellikli alanlarda yüksek düzeyde karar almak ve uygulamayı yönlendirmek üzere yürütmenin başı Başbakan başkanlığında yüksek kurullar oluşturulmakta ve kabine üyeleri çalışma alanlarına göre söz konusu kurullara katılım sağlamaktadır. Bu çerçevede ekonomiyle bağlantılı yüksek kurullar;

– Yüksek Planlama Kurulu – Başbakanın yokluğunda Başbakan Yardımcısı Mehmet Şimşek başkanlığında,

– Özelleştirme Yüksek Kurulu – Başbakan başkanlığında,

– Bölgesel Gelişme Yüksek Kurulu – Başbakanın yokluğunda Başbakan Yardımcısı Recep Akdağ başkanlığında,

– Ekonomi Koordinasyon Kurulu – Başbakanın yokluğunda Başbakan Yardımcısı Mehmet Şimşek başkanlığında,

– Para-Kredi ve Koordinasyon Kurulu – Başbakanın yokluğunda Başbakan Yardımcısı Mehmet Şimşek başkanlığında,

– Reformların Koordinasyonu ve Yatırımların İzlenmesi Kurulu – Başbakanın yokluğunda Başbakan Yardımcısı Fikri Işık başkanlığında,

çalışmalarını yürütecek şekilde oluşturulmuştur[1].

Kurullar ve Başbakanın bulunmadığı toplantılarda yerine başkanlık edecek Başbakan Yardımcıları incelendiğinde ilk uyumsuzluk göze çarpmaktadır. Şöyle ki, 10. Kalkınma Planı, bu çerçevede hazırlanan Öncelikli Dönüşüm Programları ile hükümet tarafından açıklanan reform ve vaatlerin hayata geçirilmesi doğrultusunda koordinasyonu sağlamak üzere oluşturulan Reformların Koordinasyonu ve Yatırımların İzlenmesi Kurulunun başkanlığı Fikri Işık, bölgesel gelişmişlik alanında koordinasyonu sağlamak üzere oluşturulan bu bağlamda başta Kalkınma ve Maliye Bakanlıkları olmak üzere ekonomi ile doğrudan ilgili Bölgesel Gelişme Yüksek Kurulunun başkanlığı Başbakan Yardımcısı Recep Akdağ tarafından yürütülmektedir. Koordinasyon Başbakan Yardımcılığı düzeyinde gerçekleştiği için söz konusu iki yüksek kurulda mevcut durumda ekonomik konularda Başbakan adına genel koordinasyonu sağlamakla görevlendirilmiş Başbakan Yardımcısı Mehmet Şimşek üye değildir. Diğer taraftan başbakan yardımcılarının görev dağılımı incelendiğinde yatırım ortamının iyileştirilmesi görevinin Başbakan Yardımcısı Recep Akdağ’a verildiği görülmektedir.

 

Başbakan Yardımcısı Mehmet Şimşek’e Hazine Müsteşarlığı, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Sermaye Piyasası Kurulu, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O ve Türkiye Kalkınma Bankası A.Ş bağlanmıştır. Diğer taraftan Başbakan Yardımcısı Şimşek, Yüksek Planlama Kurulu (YPK), Ekonomi Koordinasyon Kurulu (EKK) ve Para-Kredi ve Koordinasyon Kurullarına Başbakan genellikle katılmadığı için başkanlık etmektedir. Bu noktada YPK ile Para-Kredi ve Koordinasyon Kurullarının sekreterya görevinin Mehmet Şimşek’e bağlı Hazine Müsteşarlığı değil Kalkınma Bakanlığı tarafından yürütüldüğünü, ismi nedeniyle doğrudan ekonomiden sorumlu olması beklenen Ekonomi Bakanlığının ise Yüksek Planlama Kurulu, Özelleştirme Yüksek Kurulu ve Bölgesel Gelişme Yüksek Kurulunda üye olarak yer almadığını belirtmek gerekir.

 

Ekonomi koordinasyonu bakanlıklar düzeyinde incelendiğinde ise üç temel Bakanlık Kalkınma, Maliye ve Ekonomi Bakanlıkları ile Hazine Müsteşarlığı öne çıkmaktadır. Hükümetin ekonomideki rolünü genel olarak yönlendirme ve icra olarak ikiye ayırmak mümkündür. Bu kapsamda başta kalkınma planı, stratejiler ve eylem planları olmak üzere ülkeye yön veren temel politika belgeleri ile yönlendirme işlevi görülmekte çeşitli maliye ve para politikası araçlarıyla da belirlenen amaçlar doğrultusunda faaliyetler icra edilmektedir.

 

Yönlendirme fonksiyonu bağlamında temel politika belgesi olan beş yıllık kalkınma planları Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanmakta, Bakanlar Kurulu tarafından imzalanarak Başbakan tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne (TBMM) sunulmakta ve TBMM tarafından kabul edilmektedir. Bu bakımdan Kalkınma Bakanlığı'nın ekonomiyi de içerecek şekilde temel vizyon oluşturan bakanlık olduğunu söylemek mümkündür. Diğer tematik ve sektörel politika belgeleri alt düzey olup kalkınma planı ile uyumlu olmak zorundadır.

 

Hükümetin ekonomi alanında hazırladığı önem arz eden diğer belgeler üç yıllık dönem için yıllık bazda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri kapsayacak şekilde hazırlanan Orta Vadeli Program (OVP) ile OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren Orta Vadeli Mali Plandır (OVMP). OVP, Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanıp Bakanlar Kurulu tarafından OVMP ise Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanıp Yüksek Planlama Kurulu tarafından onaylanarak Resmi Gazete’de yayımlanmaktadır. Ayrıca, yıllık bazda ilgili yıl için belirlenen ekonomik ve sosyal hedeflere ulaşmak için; makroekonomik politikaların, sektör stratejilerinin, bölge planlarının, bölgesel gelişmeye yönelik programların ve bunlarla ilgili yatırımların koordineli bir şekilde yürütülmesi amacıyla Yıllık Programlar Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanmakta ve Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilmektedir.

 

Merkezi Yönetim Bütçesi oluşturma aşamasında OVP, OVMP ve yıllık program çerçevesinde kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığı'nca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanarak aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanmaktadır. Bu noktada bakanlıklar arası ilk sorun ortaya çıkmaktadır. Makro büyüklük ve bunun mali yansımalarının ayrı belgeler olması nispeten kabul edilebilirken cari bütçe ile yatırım bütçesinin farklı bakanlıklar tarafından hazırlanması anlamlı olmayıp çift başlılık yaratmaktadır.

 

İcra boyutunda ise merkezi yönetim bütçesine ilişkin çift başlılık sorunu, uygulama döneminde de kendini göstermekte özellikle yatırım programında yer alan yatırım projeleri için dönem içinde gerçekleşmesi muhtemel vize ve ödenek işlemleri için yine iki farklı bakanlık söz sahibi olmaktadır. Fazladan siyasi ve bürokratik süreç yaratan mevcut işleyişin koalisyon döneminden kalma bir denge mekanizması olduğu değerlendirilmektedir. Diğer taraftan sürece ödeme boyutuyla başka bir kurum Hazine Müsteşarlığı da dahil olmaktadır.

 

Ekonomi alanında öne çıkan bir diğer sorun ismine rağmen içi dolmayan, tabi olduğu mevzuat uyarınca da dolması pek mümkün olmayan Ekonomi Bakanlığı'nın görev ve yetkileridir. 2011 yılında yapılan düzenleme gerekçesinde de ekonomi yönetiminde etkinlik sağlanması temel amaçlardan birisi olarak ifade edilmiştir. Başbakanlığa bağlı olarak faaliyet göstermekte olan Dış Ticaret Müsteşarlığına, yabancı sermaye ve teşvik uygulamaya ilişkin yetkiler eklenerek Ekonomi Bakanlığı oluşturulmuş ancak söz konusu Bakanlık, yatırım teşvik uygulamaları ile güç kazansa da ekonominin koordinasyonu bağlamında Kalkınma ve Maliye Bakanlıkları ile Hazine Müsteşarlığı arasında önemli bir konuma sahip olamamış, odak noktası dış ticaret olmaya devam etmiştir.

 

Hazine Müsteşarlığı, temel olarak kamu finansmanı, KİT’lere ilişkin genel koordinasyon, mali sektörlerle ilişki ve kambiyo işlemleri ve sigortacılığa ilişkin genel düzenleyici kuruluş olarak faaliyet göstermekte, devlet desteklerinin izlenmesine ve koordinasyonuna ilişkin çalışmalar yürütmektedir. Hazine Müsteşarlığının genel faaliyet alanı değerlendirildiğinde birbirinden çok farklı unsurlar barındırdığı değerlendirilmektedir. Şöyle ki kamu finansmanı doğrudan Maliye Bakanlığı ile ilişkili görülmektedir. KİT’lerin yatırım ve finansman programlarının ise mevcut Kalkınma Bakanlığı ile güçlü bağlantısı dikkat çekmekte, sigorta sektörünün günümüzdeki durumu göz önünde bulundurulduğunda Hazine Müsteşarlığı bünyesinde değil bağımsız bir üst kurul olarak faaliyetlerine devam etmesi gerektiği düşünülmektedir. Devlet desteklerine yönelik faaliyetlerin uygulama izleme ve değerlendirme bağlamında katkısı muhtemel olmakla birlikte temelde Avrupa Birliğine uyum sürecinin gereği olarak kurulduğu göz önüne alındığında teşvik uygulamasından sorumlu farklı idari teşkilatlar altında da bu işlevin yürütülmesi mümkün görülmektedir. Mali sektörle ilişki ve kambiyo işlemlerinin ise finansal piyasaların geldiği nokta ve kambiyo rejimine bağlı olarak önemini kaybettiği, mevcut işlevin hali hazırda kurulu üst kurullar yahut yeni Ekonomi Bakanlığı bünyesinde oluşturulacak bir birim eliyle yürütülebileceği değerlendirilmektedir.

 

Peki, tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde nasıl bir ekonomi yapısı ülkemiz için daha faydalı olacaktır. Temel ihtiyaç ekonomide etkin ve verimli işleyen bir yapı kurmaktır. Bu çerçevede ekonomiye ilişkin temel yetkilerin tamamını elinde toplayan deyim yerindeyse süper bir Ekonomi Bakanlığı'na ihtiyaç bulunmaktadır. Mevcut Ekonomi Bakanlığı'nın dış ticarete ilişkin tüm birimlerinin (mevcut durumda yabancı sermaye ve teşvik uygulama faaliyetleri dışındaki) Gümrük ve Ticaret Bakanlığı bünyesine alınması ticaretin koordinasyonunu sağlamak açısından faydalı olacak böylece yeni ve içi dolu Ekonomi Bakanlığı'nın oluşturulmasına imkan verecektir.

 

Yeni Ekonomi Bakanlığı'nın gövdesini bünyesinde bulundurduğu ekonomik ve mali birimleriyle hali hazırda ülkenin orta ve uzun vadeli planlama görevini üstlenen Kalkınma Bakanlığı'nın oluşturması uygun görülmektedir. Mevcut Kalkınma Bakanlığı bünyesinde yatırım projelerinden sorumlu sektörlere ilişkin Genel Müdürlüklerin çalışma alanı yatırım bütçesine ilişkin yetkilerin Maliye Bakanlığı'na devri kapsamında sektörel strateji ve öncelik geliştirmek şeklinde değiştirilerek yeni Ekonomi Bakanlığı bünyesine alınmalıdır. Bölgesel Kalkınma İdareleri ve kalkınma ajanslarının etkisiyle icrai konumda bulunan bölgesel gelişmeye ilişkin fonksiyonlar yeni hükümetin bölgesel gelişmeye atfedeceği öneme bağlı olarak ayrı bir başkanlık yahut kurul olarak örgütlenmeli veya yeni Ekonomi Bakanlığı bünyesinde teşvik uygulamasından sorumlu birim bünyesine dahil edilmelidir. Her iki durumda da plan ve programın bölgesel etkisini değerlendirecek; makro, sektör ve bölge ilişkisinin kurulmasını sağlayacak bir yapının yeni Ekonomi Bakanlığı bünyesinde oluşturulması önemli görülmektedir.

 

Yeri gelmişken Türkiye’de kamusal yapılanmanın çok kolay, başarısız yapıların tasfiyesinin ise çok zor olduğunu ifade etmek gerekir. Yeni kurumsal yapılar üzerinden süreci yönetme çabası yanlış bulunmamakla birlikte başarısız olduğu tespit edilen kurumların bir an önce tasfiyesi önem arz etmektedir. Örneğin BKİ uygulamasının Güneydoğu Anadolu Projesi dışında etki doğuramadığını mevcut durumda yeni kurulanlarla birlikte GAP BKİ’nin de etkisinin kalmadığını belirtmek gerekir. Gelinen nokta itibarıyla artık ülke yönetiminin bir program ya da stratejinin hedeflerini gerçekleştirecek mali kaynaklarla desteklenmemesi diğer bir ifadeyle hedeflere ulaşacak bütçesinin bulunmaması durumunda başarısızlığa mahkum olduğunu kabul etmesi ve buna uygun hareket etmesi beklenmektedir. Bu çerçevede mevcut BKİ’lerin etki doğurma potansiyeli değerlendirilerek yetki ve görev tanımının netleştirilmesi ve mali kaynaklarla desteklenmesi ya da kapatılması düşünülmelidir. Son yedi yıllık uygulamasına bakıldığında BKİ’lerin kapatılmasının daha sağlıklı olacağı değerlendirilmektedir. Benzer şekilde kalkınma ajanslarının da öncelikle yerelde araştırma ve yatırım destek faaliyetlerine odaklanması ve yeni Ekonomi Bakanlığı’na bağlı olarak faaliyette bulunması yerinde olacaktır. Söz konusu yapılandırma sonrasında beklenen etkinin doğmaması halinde kalkınma ajansları uygulamasına son verilmesi de gündeme alınmalıdır.

Maliye Bakanlığı'nın bütçe hazırlık ve uygulaması, devlet mallarının yönetimi, devlet muhasebesi ve gelir yönetimine ilişkin icrai rolleri düşünüldüğünde teşkilat yapısının devam ettirilmesinin, kamu yatırım bütçesine ilişkin iş ve işlemler ile kamu finansmanının da Maliye Bakanlığı bünyesine alınmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. Hazine Müsteşarlığı’nın ise lağvedilerek işlevlerinin ilgili kuruluşlara dağıtılmasının en uygun yol olacağı düşünülmektedir.

 

Ekonomiye ilişkin oluşturulacak yapıda üst düzeyde koordinasyonun yeni Ekonomi ve Maliye ile Gümrük ve Ticaret Bakanlıklarının bağlı olduğu bir Cumhurbaşkanı Yardımcısı eliyle yürütülmesinin en etkin yapıyı meydana getireceği ve başta EKK ve Para-Kredi Koordinasyon olmak üzere hali hazırda koordinasyon amaçlı oluşturulmuş kurulların birçoğuna ihtiyacı ortadan kaldıracağı düşünülmektedir. Diğer önemli nokta söz konusu değişiklikler yapılırken tabiri caizse kurumlar arası kan uyumuna dikkat edilmeli ve ilgili kurumlarda çalışan personelin intibakı göz önünde bulundurulmalıdır.

 


[1] 2017/15 sayılı Başbakanlık Genelgesinde Kurullar listesine ve üyelerine ilişkin bilgiye erişilebilir.