Diyarbakır Büyükşehir Belediye Başkanının kısa süre önce Tunceli’de yaptığı açıklama ile gündemimize oturan “demokratik özerklik” veya Güneydoğu Anadolu bölgemizin tekil devlet yapımızın dışında yer alması ve böylece idari bütünden “kısmen” kopması konusu aslında siyasi Kürtçülüğün bağımsızlık hedefinden bir önceki aşama anlamına gelmektedir. “İki bayraklılığın” bazı kesimlerce “olsa ne olur” yaklaşımıyla Türkiye’nin toprak bütünlüğüne karşı bir tehdit oluşturmadığı düşüncesi hemen her vesileyle yayılmakta, bu arada öteden beri önerilen federal düzenin veya yerinden yönetimin birçok soruna çözüm getireceği iddiası bu güncel gelişme ile bir kez daha Türk kamuoyuna dayatılmak istenmektedir. En son terör örgütünün liderliğini yürütmekte olduğu bilinen İmralı’daki mahkumun iletişim aracı olarak kullandığı avukatları aracılığıyla “demokratik özerkliğin” siyasal Kürtçülüğün en önemli hedef olduğunu açıklaması Osman Baydemir’in söyleminin arka planını da açığa çıkarır niteliktedir.

 

Federalizm, günümüzde Avrupa’da ve dünyanın başka coğrafyalarında tarihten gelen bir geleneğin devamı olarak birçok devletin anayasal düzenidir. Bazı istisnaları dışında bu düzenin hüküm sürdüğü ülkelerin geçmişine bakıldığında etnik ayrışmadan çok aynı kökenden gelen kabilelerin yerleştikleri bölgelerde belli sınırlar içinde egemen olma geleneğinin günümüzde farklı biçimlerde sürdüğü görülmektedir. Etnik farklılığın bölgesellik niteliği taşıdığı yerlerde ise bütünden ayrılma tartışmalarının yoğunlaşması söz konusu olmaktadır. Bölünmenin eşiğine gelen Belçika sorunun en çok yaşandığı ülkelerdendir. Britanya’da benzeri sorunlar yaşanmıştır. Çekoslovakya’nın Çek Cumhuriyeti ve Slovakya olarak – barışçı yöntemle – iki ayrı devlete ayrılması henüz çok yenidir. İspanya da verdiği tüm ödünlere karşın bu sorunla henüz tam anlamıyla başa çıkabilmiş değildir. Kısaca, etnik farklılık üzerine bina edilen federatif sistemin günün birinde bölünme ile sonuçlanması olasılığı çok yüksektir. Büyük ölçüde küreselleşmenin tetiklediği mikro milliyetçi akımlar bu gelişmeye neden olmuştur ve olmaya devam etmektedir. Türkiye’de 26 yıldır yaşanan terörün uygulayıcıları ve destekçileri, bağımsız bir devlet oluşturma amaçları da bu gelişmelerin bir sonucu olarak değerlendirilmelidir. Bununla birlikte, bu hedefi görmezden gelip “masum” bir federalizm anlayışının ülke bütünlüğüne zarar vermediğini ileri sürenlerin sayısı da gittikçe artmıştır. Kaldı ki, federal düzeni bugüne kadar yaşamamış olan Türkiye’nin bu düzendeki aksaklıkları da yaşamadığı unutulmamalıdır. Başka bir deyişle, yerinden yönetim anlamında federasyon bazı kesimlerce ileri sürüldüğü gibi hükümet etmeyi kolaylaştırıcı olmaktan çok zorlaştırıcıdır.

 

Bu yazımızda, içinde üç milyon civarında Türk’ün yaşadığı ve çoğu zaman Türkiye’deki federasyon tartışmalarında örnek olarak gösterilen Almanya Federal Cumhuriyeti’nin deneyimi ele alınmıştır. Son yıllarda Almanya’da federalizmin reformu üzerinde çok canlı bir tartışma yaşanmış, sistemin aksaklıklarının giderilmesi hedeflenmiştir.  Şansölye Gerhard Schröder başkanlığında oluşturulan Sosyal Demokrat (SPD) ile Yeşiller partilerinin koalisyon hükümeti döneminde (2002-2005) çeşitli alanlarda yaşanan krizler nedeniyle devletin işlerliği açısından da federalizmin sık sık sorgulandığına tanık olunmuştur. Aşağıda Alman sistemini bu açıdan şiddetle eleştiren Gabor Steingart’ın 2004 yılında çıkan “Deutschland. Der Abstieg eines Superstars”[1] (Almanya. Bir Süperstarın Düşüşü) başlıklı ve yayınlandığı tarihte çok büyük etki yaratan kitabındaki görüşlere de yer verilmiştir.

 

1949 Anayasası’nın “Federasyon ve Eyaletler” başlıklı II. Bölümünün 20. maddesinin 1. fıkrası, “Almanya Federal Cumhuriyeti, demokratik ve sosyal bir federal devlettir” hükmünü getirmiştir. Almanya Federal Cumhuriyeti 1990 yılının 3 Ekim tarihinde gerçekleştirilen iki Almanya’nın birleşmesi tarihine kadar on, bu tarihten sonra on altı eyalete bölünmüş durumdadır.[2] Bu eyaletlerin ayrı hükümetleri mevcuttur. Federasyonla eyaletlerin yetki ve sorumlulukları anayasanın 28., 30., 31. ve 32. maddelerinde belirlenmiş, yetki uyuşmazlıklarının çözümü için de 53a. maddesinde olduğu gibi çeşitli mekanizmalar geliştirilmiştir.[3]  Eyaletlerin kültür ve eğitim konularındaki yetkileri 30. maddeye dayandırılmaktadır.

 

Alman Parlamentosu “Federal Meclis” (Bundestag) ve “Federal Konsey” (Bundesrat) olarak iki ayrı meclisten oluşmaktadır. Federal Konsey, eyaletlerin temsilcileri meclisidir. Federal hükümetin başı (şansölye) federal başbakandır (Bundeskanzler). Federal genel seçimler dört yılda bir yapılmaktadır. Federal Cumhurbaşkanı (Bundespräsident) siyasetin yanında toplumun çeşitli kesimlerinin temsilcilerinin de katılmasıyla oluşan Federal Kongre (Bundesversammlung) tarafından beş yıllığına seçilmektedir. Federal Cumhurbaşkanının bu göreve ikinci defa seçilmesi mümkündür.

 

Federalizm yanlıları tarafından yapısı ve işlerliği bakımından örnek gösterilen Alman sisteminin zaman içinde her sistemde görülen aksaklıklarının giderilmesi amacıyla son yıllarda ciddi reform tartışmaları ve çabalarına tanık olunmaktadır. 2006 yılında o dönemde iktidarda olan merkez sağ- merkez sol (CDU/CSU ve SPD) “büyük” koalisyon hükümeti döneminde fedarlizm reformu olarak adlandırılan anayasa değişiklikleri yürürlüğe girmiştir.[4] Mevcut düzenin yenilenmesi veya özellikle işlerliğini engelleyen aksaklıkların giderilmesinin yetersiz olacağı kanısını taşıyan gözlemciler reformun tatmin edici olmayacağı doğrultusunda eleştiriler dile getirmektedirler.  Reform öncesi bu doğrultudaki düşüncelerini en radikal biçimde yazan ve ilgi toplayanlardan biri de yukarıda adı ve kitabı zikredilen Gabor Steingart’tır. Steingart’ın temel eleştirisi, federal sistemin devletin karar alma süreçlerini son derecede olumsuz etkilediği ve genelde devletin işlevselliğini zayıflattığıdır.

 

Steingart, Almanya’nın bugünkü federal sisteminin yakın tarihteki köklerini irdelerken İkinci Dünya Savaşı’nın bitişi ve Hitler faşizminin yıkılışı sonrasında işgal devletlerinin (ABD, İngiltere, Fransa), Almanya’nın batısında oluşacak devletin güçlü bir merkezi yapısının bulunmamasına karar verdiklerini ve bu kararın arka planında iki dünya savaşı çıkaran bir ulusun bundan böyle daha güçsüz bir devletle yetinmesi gerektiği fikrinin yattığını ifade etmektedir. [5] Steingart, Almanya örneğinde merkezi yapısını yitiren devletin aynı zamanda gücünü de yitirdiğini ileri sürmektedir.[6]

 

“En olumlu deyimiyle dünyanın hiçbir ülkesi böylesine her türlü esnekliğe karşı ve bu denli dengesini yitirmiş değildir. Başka bir deyişle, hiçbir ülke siyasal oluşuma böylesine dar sınırlar koymamıştır. Almanya gerçi bugün hükümet edilebilir niteliktedir ve bu da düşüş döneminde çok önemlidir.”

 

Steingart devamla sürekli olarak eyalet başbakanlarından olur almak zorunda olan Almanya başbakanının ne denli iktidar gücünü yitirmiş olduğunu da şöyle açıklamaktadır.[7]

 

“Bu makama gelenlerin hemen fark ettiği gibi başbakanlar hiçbir şekilde ‘politikanın’ çizgilerini belirleyecek konumda değildir, çünkü bu çizgiler büyük etkisi olmasına karşın görünmeyen ikinci hükümet, yani Federal Konsey tarafından iptal edilmekte, silinmekte ve değiştirilmektedir. Parlamentoların en önemli haklarından biri olarak değerlendirilen bütçe yapma yetkisi bile eyaletlerin görüşleri ile sınırlandırılmaktadır. Eyaletler hangi vergilerin indirilip hangilerinin arttırılacağı, devletin sübvansiyonları azaltması, kaldırması veya arttırması kararlarında belirleyici olmaktadırlar.”

 

Steingart bu görüşlerine ek olarak, devletin işleyişinde hiçbir kuruma tam güç verilmediğini, federasyon ve eyaletlerin anayasa tarafından bir tür iktidar dengesinde tutulduğunu ve bunun da istikrarın güvencesi olarak düşünüldüğünü belirtmekte, fakat sonuç olarak siyasal karar verme mekanizmalarının da büyük ölçüde akamete uğratıldığını ileri sürmektedir.[8] Böylece karar verme süreçleri ya bir kurumun diğerini bloke etmesiyle ya da ancak ulaşılması çok güç olan uzlaşı ile sonuçlanmaktadır. Steingart’a göre, “Almanya bugün dünyanın en yavaş hükümet sistemine sahiptir.”[9]

 

Steingart sistemin işleyişini eleştirirken şu hususları öne çıkarmaktadır: Bu sistemde federasyon ağırlıklı olarak eyaletlerin etkisi altına girmiş bulunmaktadır. Eyaletlerin siyasi ağırlığını değiştirici nitelikte anayasa değişikliği yapılması genel olarak mümkün değildir. Federal Konsey, bir eyaletler meclisinde olması gerekenden daha fazla yetkilerle donatılmıştır. Federal Meclis’te kabul edilen yasaların büyük bir bölümü Federal Konsey’in tasvibiyle yasalaşmaktadır. Federal Meclis’ten gelen yasaların yüzde altmışında Federal Konseyin veto yetkisi, geri kalan yüzde kırkında ise tam bir bloke etme gücü mevcuttur. Federal Meclis’le Federal Konsey arasındaki uyuşmazlıklar son derece yavaş işleyen Uyuşmazlık Komisyonu’nda giderilmeye çalışılmakta, ancak bu organla dahi uyuşmazlıkların giderilmesi çoğunlukla mümkün olmamakta ve sonunda o yasadan vazgeçilmektedir. Anayasada düzenlenen maliyenin yönetimi açısından da federasyon ve eyaletler arasında dengesizlikler mevcuttur. Gelir ve kurumlar vergisi eyaletler tarafından toplanmakta, federasyon sadece toplanan vergilerin bir bölümünden yararlanmaktadır. Anayasanın zaman içindeki evrimi sırasında harcamalarla ilgili olarak aslında eyaletlerin yetki alanına giren çok sayıda kalem federasyona yüklenmiş, bu da federasyonun aslında eyaletlerin mali yükünü azaltmak adına asli görev alanının dışına taşması ile sonuçlanmıştır. Buna karşılık eyaletler de federasyona ait olan birçok işe el atmış durumdadırlar. Örneğin, federasyon yerleşim yerlerinin veya okul kantinlerinin finansmanına katkıda bulunurken eyaletler de federasyonun yetki alanındaki sosyal güvenlik ve sağlık alanlarında kendilerini yetkili hissetmektedirler. On altı eyaletin toplam 140 bakanlığı, 5500 genel müdürlüğü, 1000’den fazla çalışma grubu, sadece Ulaştırma ve Çevre Bakanlıklarında 200 civarında Koordinasyon Grubu çalışmaktadır. Almanya’da siyasal sorumluluğun kimin elinde olduğu konusu tam bir karmaşaya dönüşmüştür.[10] Özellikle gerekli reform çalışmalarında Federal Meclis’le Federal Konsey’deki iktidar nispetleri uyumlu değilse bu reformlardan söz etmek mümkün olamayacaktır.[11]

 

Ekonomik bakımdan güçlü,  jeostratejik konumu açısından sorunları kalmayan ve bünyesinde etnik farklılaşmaya izin vermeyen Almanya kendi özgün koşullarında federal sisteminden kaynaklanan bu sıkıntıları yaşarken tarihinde benzeri bir deneyimi bulunmayan, 87 yıllık devletinin yapısında herkesçe malum tüm eksikliklerine, siyaset ve yönetim zaaflarına ve maddi olanaksızlıklarına karşın Türkiye’nin devletinin bugünkü işlerliğinin olası bir federal  düzendekinden daha iyi olduğu düşünülmektedir. Dillendirilmekte olan“demokratik özerklik” talebi esas itibariyle bir federalizm özleyişinden kaynaklanmamaktadır. Buradaki amaç, bağımsız Kürt devletinin kurulmasıdır. Dolayısıyla Türkiye’nin bölünmesi projesinin bir ön aşaması niteliğindedir. Ancak, siyasi Kürt bölücülüğü bir yana, Türkiye’nin federatif sistemle yönetilmesi halinde sorunlarının çözümünün daha kolay olacağı iddiasında olanların bilmesi gereken husus, bu sistemin hangi ülkede olursa olsun yönetilebilirliği büyük ölçüde azalttığı gerçeğidir. Türkiye’ye örnek gösterilen Almanya’nın içinde bulunduğu durum da bu gerçeğin bir yansımasıdır.

 

Dipnotlar

 

[1] Gabor Steingart (2004), Deutschland. Der Abstieg eines Superstars.PIPER Verlag. München

[2] Bu eyaletler şunlardır: Bavyera, Kuzey Ren Vestfalya, Hessen, Baden Württemberg, Saarland, Hamburg, Berlin, Brandenburg, Bremen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Aşağı Saksonya, Mecklenburg-Vorpommern, Ren Palatina, Sachsen, Thüringen

Md. 28: Eyaletlerdeki Anayasal Düzen (Yeknesaklık Zorunluğu); Yerel Özerk Yönetim Olanağının Sağlanması

Md. 30:   Eyaletlerle Federal Yönetim Arasında Yetki Dağılımı

Md. 31:   Federal Yasaların Öncelliği

Md. 32:   Dış İlişkiler

Md. 53a: Ortak Komisyon

Md. 83:   Federasyonla Eyaletler Arasındaki Yetki Dağılımı

[4] Bundesgestzblatt 2006 Teil I Nr. 41 S.2034

[5] G.Steingart, Der Abstieg …, S.

[6] A.g.e., S. 164

[7] A.ge., aynı yer

[8] A.g.e., S.165

[9] A.g.e., aynı yer

[10] A.g.e., S.167-169

[11] A.g.e., S.172 (Eski Cumhurbaşkanı Roman Herzog’dan naklen)